ONDES
URBAINES

Ondes urbaines n°26 - 28/01/2015

Mutualisation

EPCI : 28 propositions pour renforcer la mutualisation


Commanditée conjointement par l’AMF et Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, l’étude sur « les mutualisations au sein du bloc communal » vient d’être publiée. Réalisée par l’Inspection générale des Finances (IGF) et l’Inspection générale de l’administration (IGA), elle dresse un premier bilan des mutualisations réalisées entre communes et EPCI et formule à partir de ces constats, 28 propositions pour l’avenir.
Ondes urbaines revient sur les éléments saillants de l’étude sur lesquels Villes de France ne manquera pas de prendre position.
Des mutualisations protéiformes et peu abouties, en dehors de la ville-centre
Le rapport fait le constat de l’existence d’une multitude de formes de coopération. Les mutualisations des villes-centre vers leur EPCI constituent la forme la plus courante et la plus aboutie de mutualisation.
Si les mutualisations entre communes (à un niveau infra-communautaire) sont nombreuses, les mutualisations entre communes et EPCI (hors ville-centre) sont plus rares et consistent davantage à une mise en commun de moyens qu’à une véritable mutualisation.
La loi n’aurait donc pas suffi à encourager ni l’approfondissement des regroupements, qui restent fortement dépendants de la volonté politique. Le rapport montre d’ailleurs le rôle de pivot joué par la ville-centre dans l’organisation de l’intercommunalité.
Encourager l’effort de mutualisation
L’IGF et l’IGA estiment donc que le cadre juridique actuel « est en décalage » avec les pratiques organisationnelles actuelles. Il doit évoluer pour encourager les mutualisations entre communes et EPCI mais aussi pour sécuriser les mutualisations qui s’opèrent entre communes, quelle qu’en soit la forme.
Pour approfondir les mouvements de mutualisation des communes vers les EPCI, les inspections générales suggèrent d'instaurer un coefficient « d’intégration et de mutualisation » (CIM) qui serait applicable dès 2016 à la DGF des EPCI (proposition 1). Dans l’hypothèse de leur création, le coefficient pourrait à terme s’appliquer à la DGF territoriale (proposition 2).
S’agissant des formes de coopérations qui se sont développées entre communes, IGF et IGA souhaitent les encourager en permettant la mise en commun de services, de moyens et la création ou gestion d’équipements ou de services communs entre communes d’un même groupement, même si cela ne concerne que quelques communes au sein de l’EPCI (propositions 5 et 7). De même, il deviendrait possible pour les CC et CA de placer un service commun auprès d’une des communes membres (proposition 8).
Ces mutualisations entre communes devraient être sécurisées et simplifiées grâce à la transposition prochaine des directives marchés publics et concessions (proposition 4).
Sur le plan des ressources humaines, les propositions sont nombreuses pour améliorer la gestion et la mobilité des agents (propositions 10 à 16).
Les mutualisations génèrent-elles des gains ou des coûts supplémentaires ?
Loin de générer des économies, « les mutualisations ont principalement été associées à une extension des services proposés aux habitants ».  Ainsi que l’avait déjà mis en évidence Villes de France, les éventuels gains financiers obtenus par mutualisation sont compensés (voire annulés) par les nouveaux besoins de financement que crée l’extension de l’EPCI. En effet, les élus doivent financer la création ou l’extension des services dans les communes nouvellement rattachées pour les faire bénéficier du même niveau de services (extension des lignes de transport pour les desservir, par exemple). Par ailleurs, ainsi que le dénonce régulièrement Villes de France, mobilisée contre l’inflation normative, l’IGF et l’IGA ont observé que « les gain financiers venaient souvent financer la mise en conformité des communes avec les nouvelles exigences du législateur » (rythmes scolaires, urbanisme).

 

En outre, l’évaluation des gains financiers associés aux mutualisations est encore lacunaire : d’abord parce qu’elle est loin d’être systématique dans les communes, ensuite parce que l’Etat « est encore mal outillé pour suivre l’évolution des pratiques, des gains associés et de leur devenir ». Les propositions 25 et 28 visent à améliorer les capacités d’évaluation en permettant une meilleure étude des dépenses locales et des coûts.
EPCI renforcés : quel avenir pour les communes, demain ?
Le rapport préconise de réviser les schémas de mutualisation et de les articuler avec les schémas de coopération intercommunale et les schémas d’accessibilité aux services publics (proposition 17).
En outre, le rapport suggère de compléter les compétences optionnelles des agglomérations, en précisant la compétence « bâtiment des écoles », en y ajoutant « l’enfance, jeunesse, éducation » (proposition 23) et « espaces publics » (y compris pour les CC) - (proposition 24).
L’approfondissement des compétences des EPCI pose en filigrane la question de l’avenir des communes. La question est abordée par le rapport qui suggère un recours facilité aux communes nouvelles, dont la constitution serait prévue dans les schémas départementaux de coopération intercommunale.
En conclusion du rapport, les deux inspections générales prévoient finalement deux évolutions possibles pour les EPCI et les communes : « soit une intégration complète sous la forme la plus simple qui est celle de la commune nouvelle, soit celle d’une administration unique regroupant tous les personnels tout en conservant l’autorité fonctionnelle du maire, comme la pratiquent déjà certains EPCI ».
Télécharger le rapport complet
Télécharger une synthèse du rapport (synthèse, sommaire et propositions)

n°26

28 Jan 2015

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Président : Gil Avérous

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Rédacteur en chef
Guillaume Ségala

Rédaction
Céline Juteau, Armand Pinoteau, Jean-Sébastien Sauvourel

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